在查處建設(shè)工程案件過程中，我們發(fā)現(xiàn)一些建設(shè)工程在設(shè)計、預(yù)算、招標代理、施工等多個環(huán)節(jié)中，存在企業(yè)“掛靠”現(xiàn)象。一些資質(zhì)較低的施工單位或個人，為了 承攬工程，以繳納管理費的方式，“掛靠”到有合法資質(zhì)的企業(yè)，參與工程投標，甚至圍標、串標，由此產(chǎn)生一系列的工程腐敗問題。“掛靠”已經(jīng)成為工程建設(shè)領(lǐng) 域的一個毒瘤，危害極大，必須引起重視，并采取有效措施加以防范。

　　一、“掛靠”的主要形式

　　掛靠為法律所禁止?！吨腥A人民共和國建筑法》明確規(guī)定，“禁止以任何形式用其他建筑施工企業(yè)名義承攬工程，禁止建筑施工企業(yè)以任何形式讓其他單位或者 個人使用本企業(yè)資質(zhì)證書、營業(yè)執(zhí)照，以本企業(yè)名義承攬工程”。長期以來，由于我國建筑市場“僧多粥少”，承包人競爭相當(dāng)激烈。受利益驅(qū)動，建設(shè)工程招投標 “掛靠”行為應(yīng)運而生。主要有以下二種類型。

　?。ㄒ唬炜咳藶榉ㄈ?。掛靠人自身有資質(zhì)，但達不到建設(shè)項目所需要的資質(zhì)要求，于是掛靠符合資質(zhì)等級的企業(yè)參與工程投標，并以被掛靠企業(yè)的名義與建設(shè)單位簽訂設(shè)計、監(jiān)理、施工等合同，參與工程建設(shè)。

　?。ǘ炜咳藶樽匀蝗?。這種“掛靠”分三種形式：第一種是掛靠人是工程設(shè)計、預(yù)算、代理、監(jiān)理等技術(shù)人員，但是沒有自己相應(yīng)符合資質(zhì)要求的企業(yè)，于是 掛靠一符合建設(shè)工程項目要求的企業(yè)，由該企業(yè)與建設(shè)單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是設(shè)計、預(yù)算、招標代理、監(jiān)理等建設(shè)工程二類費用項目。第二種是掛靠人是工 程老板，有資金，但是沒有自己相應(yīng)符合資質(zhì)要求的企業(yè)，于是掛靠一符合建設(shè)工程項目要求的企業(yè)，由被掛靠企業(yè)與建設(shè)單位簽訂合同。這類掛靠多數(shù)是建設(shè)工程 施工項目。項目負責(zé)人由掛靠人任；也有的項目負責(zé)人由被掛靠企業(yè)派出，施工時該項目負責(zé)人根本不出場，這種掛名的方法更具隱蔽性，追究違法責(zé)任更困難。第 三種是掛靠人沒有自己相應(yīng)符合資質(zhì)要求的企業(yè)，同時掛靠多家符合建設(shè)工程項目要求的企業(yè)，對建設(shè)工程項目進行投標，甚至串標、圍標，操縱招投標。

　　這些掛靠的類別、種類各不相同，但是當(dāng)中有一點是共通的，就是掛靠人與招標的甲方通常都是事先串通好了，通過招投標的程序方式，順利獲得工程中標。

　　二、“掛靠”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

　　“掛靠”行為屢禁不止,有其深層次、多方面的原因。

　?。ㄒ唬┥虡I(yè)利益驅(qū)動。一是勞動力成本低。掛靠人利用法人資質(zhì)參與市場活動，規(guī)避法律規(guī)定的強制性規(guī)定，無需按資質(zhì)企業(yè)配備大量的工程技術(shù)人員，人工支 出大幅減少。二是經(jīng)營成本低。掛靠人往往不法經(jīng)營，在施工建設(shè)過程中偷工減料，在經(jīng)營中鉆法律空子，大量偷稅、漏稅，大大降低了企業(yè)經(jīng)營成本。三是經(jīng)營風(fēng) 險低。一旦發(fā)生重大工程問題，掛靠人往往逃之夭夭，風(fēng)險轉(zhuǎn)由被掛靠企業(yè)承擔(dān)，自身經(jīng)營風(fēng)險極低。四是違法成本低。政府對“掛靠”的處罰難度大、力度小，即 使處罰，處罰的金額也遠遠低于違法獲得的利益。因此，掛靠人往往能夠以最小的投入，得到最大的回報，客觀上助長了“掛靠”行為的發(fā)生。

　?。ǘ┦袌龈偁幉怀浞?。選擇項目中標單位、工程施工管理和工程結(jié)算等環(huán)節(jié)的最終決定權(quán)在一定程度上被甲方少數(shù)人壟斷，當(dāng)前權(quán)力尋租、行政干預(yù)、人為操 作比較普遍。權(quán)錢交易導(dǎo)致不公平的市場競爭，使掛靠人往往能夠擊敗資金、技術(shù)實力雄厚的有資質(zhì)企業(yè)。這種不公平的市場競爭，最終將導(dǎo)致掛靠人通過不法手段 獲得中標，而守法經(jīng)營的企業(yè)沒法中標。同時，由于市場競爭環(huán)境惡劣，有資質(zhì)企業(yè)為生存被迫出借資質(zhì)，形成市場競爭惡性循環(huán)。

　　（三）市場信息不對稱。一方面，建設(shè)工程招投標市場信息不夠公開、透明，市場參與者從公開渠道獲得的信息有限，獲取全面、真實、可靠信息的成本非常 高。掛靠人往往能夠通過非正常途徑獲得信息。另一方面，由于誠信體系不完善，導(dǎo)致建設(shè)方與承建方之間在合作上缺乏信任，這種市場信息不對稱，造成雙方的隔 閡，讓“掛靠”行為有機可乘。

　?。ㄋ模┥鐣\信的缺失。我國的相關(guān)法律體系不完善，社會失信懲罰機制不健全，失信成本過低。同時，我國信用文化環(huán)境并未真正形成，整個社會沒有真正樹 立起以講信用為榮，不講信用為恥的信用道德評價標準和約束機制。因此，掛靠人往往通過掛靠、行賄等方式，不擇手段達到目的。被掛靠企業(yè)往往缺乏長期戰(zhàn)略目 標，忽視誠信建設(shè)，輕易出賣誠信，追求短期利益。

　　三、“掛靠”存在的危害

　　“掛靠”問題影響不僅涉及經(jīng)濟，更涉及社會等各個方面。

　?。ㄒ唬┕こ藤|(zhì)量和安全難以保證。掛靠人在技術(shù)、設(shè)備、施工經(jīng)驗、經(jīng)濟實力和組織能力難以滿足工程的要求，施工條件簡陋，管理水平落后，大量違規(guī)施工，帶來諸多安全隱患。建設(shè)過程中沒有按要求施工，工程質(zhì)量必定難以保障，往往導(dǎo)致“豆腐渣”工程和“半拉子”工程的出現(xiàn)。

　　（二）擾亂正常的社會經(jīng)濟秩序。掛靠人依靠與工程甲方或者招標代理的關(guān)系，使招標文件設(shè)計有利于掛靠人所掛靠的企業(yè)，許多技術(shù)、資金實力雄厚的企業(yè)無法通過合法競爭中標，導(dǎo)致招投標不公平競爭，從而打擊了守法企業(yè)的投標積極性，嚴重擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序。

　?。ㄈ╉椖勘O(jiān)管難度加大。由于掛靠人用的是被掛靠人的名義簽訂合同，掛靠人處于幕后，各種違法行為更加隱蔽，監(jiān)管的難度增大。同時，在建設(shè)管理的全過程中所產(chǎn)生經(jīng)濟往來的民事行為都是以被掛靠人的名義實施的，各方面的監(jiān)管往往難以到位。

　?。ㄋ模┤菀鬃躺瘮?。掛靠人為爭取建設(shè)單位和被掛靠單位的信任，不惜以金錢開路，拉關(guān)系走后門，敗壞社會風(fēng)氣，成為滋生腐敗的源頭。

　　四、杜絕“掛靠”行為的對策

　　“掛靠”行為屢禁不止，很大程度上是由于法制建設(shè)不夠完善，尚有許多法律空子可鉆。因此，必須加大法律、法規(guī)和制度建設(shè)，加強監(jiān)察執(zhí)法，才能保證建設(shè)工程領(lǐng)域在健康、有序的市場環(huán)境中發(fā)展，從源頭上杜絕腐敗行為的發(fā)生。

　?。ㄒ唬┩晟葡嚓P(guān)制度。一是身份對應(yīng)制。在制定招標文件時就明確要求法人授權(quán)代理人為投標單位正式聘用一年以上人員，并提供投標單位為該代理人向當(dāng)?shù)囟?務(wù)部門繳納上年度社會保障金復(fù)印件，以便審查。同時，對掛靠行為明確界定。在招標公告中明確界定關(guān)于項目經(jīng)理不到位、掛靠施工的定義規(guī)定，對兩名(或三 名)以上主要管理人員不到位，亦視為掛靠施工，對掛靠施工明確處罰規(guī)定。二是投標保證金制。在投標時要求各投標單位的投標保證金必須使用銀行匯票或轉(zhuǎn)帳支 票，并且是從本單位匯出，對采用現(xiàn)金、銀行保函等其他結(jié)算方式的，一律拒收投標書。三是證件保管制。在開標時要求投標單位的項目經(jīng)理必須到場參加開標會 議，以便在評標時隨時接受評標委員會的質(zhì)詢。一旦中標，項目經(jīng)理證交由招標管理部門保存，直至工程竣工驗收合格后返還。

　　（二）加強信息公開。將招標公告、資格預(yù)審文件、招標文件、評標結(jié)果、中標人等事項在信息網(wǎng)上公示，實現(xiàn)社會監(jiān)督與行政監(jiān)督有機結(jié)合。把信息公開與誠 信體系建設(shè)相結(jié)合。建立和完善企業(yè)信用資料庫，將投標行為、履約表現(xiàn)、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、商業(yè)賄賂納入建設(shè)項目的誠信記錄內(nèi)容，以等級評價的方式來予以 公開，構(gòu)建以信用評價為核心的招標投標誠信體系，發(fā)揮信用信息在資格審查等活動中的基礎(chǔ)性作用。對于有不良誠信的企業(yè)要用準入制加以限制，對于長期誠信不 良的企業(yè)實行“黑名單”制，取消其市場準入。

　　（三）加強審查監(jiān)督。一要加強資格審查。進入招投標階段，招投標管理部門要加強投標企業(yè)的資格審查工作，對投標企業(yè)的項目經(jīng)理的真實身份和執(zhí)業(yè)資格要 認真審查。二要加強過程監(jiān)督。在開標時要求投標單位的項目經(jīng)理必須到場參加開標會議，以便在評標時隨時接受評標委員會的質(zhì)詢。三是加強現(xiàn)場管理。在施工過 程中，有關(guān)行政監(jiān)督部門要定期或不定期組織人員對建設(shè)工程進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題要及時予以糾正，并記錄備案。

　　（四）加大打擊力度。要加強綜合治理的力度，部門聯(lián)動齊抓共管。行業(yè)主管部門要建立嚴格的市場準入機制和懲戒制度，一旦發(fā)現(xiàn)資質(zhì)“掛靠”，給予降級直 至吊銷掛靠雙方當(dāng)事人的資質(zhì)等級和項目負責(zé)人的執(zhí)業(yè)資格，將被掛靠企業(yè)記入不良行為黑名單中予以公示，視其情節(jié)，取消一至三年的市場準入，并沒收其非法所 得；對“掛靠”的自然人要進行經(jīng)濟處罰，使其得不償失。司法機關(guān)要加大對資質(zhì)掛靠的打擊力度，對因“掛靠”導(dǎo)致的司法糾紛，嚴懲不貸，絕不手軟。

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