2016政府工作報告 吹出的PPP政策暖風
在2016政府工作報告中，李克強總理回顧了過去一年的重要工作、難題與成果，列舉了一系列“十二五”收官之年在嚴峻的國際經濟環(huán)境中來之不易的重大成
就。在這些工作與成就中，我們不難發(fā)現(xiàn)PPP的身影：“擴大有效投資，設立專項基金，加強水利、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農村危房改造、中西部鐵路和公路等薄弱環(huán)節(jié)建
設”、“在基礎設施、產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保等方面實施一批重大工程”、“加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，新型城鎮(zhèn)化取得新成效”、“基礎設施水平全面躍升”。隨著
PPP模式被廣泛運用，也逐漸成為供給側結構性改革中的重要力量之時，今年的政府工作報告中所透露出的信息，又為當前PPP模式的實施發(fā)出了哪些信號？
回望2015：PPP政策儲備與快速發(fā)展
在今年的政府報告中，PPP雖然沒有白底黑字地寫入其中，但過去一年，PPP在以上列舉的工作中發(fā)揮了不容忽視的作用。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，截至
2015年年底，全國PPP簽約項目共755個，涵蓋市政建設、水務設施、交通運輸、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產業(yè)，簽約總投資額1.8
萬億元。如今，PPP已在公共產品和服務供給領域扮演著不容忽視的角色。
2013年，黨的十八屆三中全會決定明確允許社會資本通過特許經營方式參與基礎設施投資和運營。
2014年，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，即“43號文件”和《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，分別限制地方
政府債務能力和要求要建立健全PPP機制。2015年，國務院及相關部委密集出臺了一系列政策文件，大力推廣PPP模式，國務院會議也多次對推行PPP模
式作出部署；各部委推出系列的細化政策，以期完善PPP操作規(guī)則。同年8月，李克強總理主持召開的國務院常務會議，決定進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等
問題，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求，財稅部門不斷加大財政與金融的政策支持；有關部委和地方政府都加強了PPP項目庫和示范項目的推介力
度。地方政府積極跟進國家政策，各省市大量PPP項目上馬。這一年也被專家、媒體、甚至官方稱為“PPP元年”。
截至2016年年初，國家發(fā)改委PPP項目庫總計有2125個項目，總投資3.5萬億元。財政部也已納入6997個項目進入PPP綜合信息平臺項目庫，總投資需求8.1萬億元。超過10萬億元的投資將為我國經濟發(fā)展撬動新的增長點。
展望2016：PPP將推動“改革”與“創(chuàng)新”
在今年的政府工作報告中，李克強總理闡述了2016年要重點做好的八個方面的工作，又詳細提出了約50個要點，其中有3個要點支持說明了當前政策環(huán)境的特
點并間接要求地方政府尋求方法使用PPP，其中包括，“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，對財政實力強、債務風險較低的，按法定程序適當增加債務限
額。”、“加強供給側結構性改革，增強持續(xù)增長動力。圍繞解決重點領域的突出矛盾和問題，加快破除體制機制障礙，以供給側結構性改革提高供給體系的質量和
效率，進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。”以及“加強政府自身建設，提高施政能力和服務水平。……建設人民滿意的法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務型政
府。”
2014年國務院出臺“43號文件”后，地方政府債務能力大大受限。政府工作報告繼續(xù)強調這一目標和手段，要求規(guī)范地方政府舉債融資機制。PPP能有效幫
助儲存著大量基礎設施建設和運營項目的地方政府解決融資難題，緩解地方政府債務壓力，減少地方政府增量債務。與此同時，債務問題和政策趨勢正在“倒逼”地
方政府向服務型政府轉變。PPP幫助地方政府引入社會資本進行公共產品和服務的建造與運營，其核心之一在于政府和社會資本要直接實現(xiàn)公平有效的風險分擔和
利益共享，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提高公共產品或服務的質量和供給效率。地方政府在學習如何與社會資本分擔風險和收益的過程中，能夠逐步轉化角
色成為真正意義上的公共服務提供者，專注于民生經濟，而非投資經濟。這個過程看似是微觀層面操作方式的改變，實際上卻是宏觀層面上體制機制的變革。
解決地方債問題的需求和向服務型政府轉型的需求為PPP創(chuàng)造了良好的政策前提，同時也預示著PPP在可預見的相當長時期內都會得到大力支持與推廣。在
2015年底的中央經濟工作會議上，就明確了今年我國要加強供給側的結構性改革，以提高供給體系的質量和效率。PPP的重要意義在于通過更多元的融資渠道
和更高效的運營維護來達到最優(yōu)化提供公共產品和服務的目的，這明顯有利于推動供給側結構性改革。預計在2016年會有更多文件出臺明確PPP在供給側結構
性改革中的重要地位。
實際上，在當前經濟下行壓力下，PPP推動的大量項目還會有穩(wěn)定經濟的成效。這就是財政部認為的PPP在經濟發(fā)展新常態(tài)下“改革加速器、增長推進器、民生
穩(wěn)定器”的作用。一言以概之，PPP能有效在“改革”與“創(chuàng)新”這兩個層面發(fā)揮獨特的作用，而“改革”與“創(chuàng)新”正是今年政府工作報告的關鍵詞。如前文所
述，PPP并不僅僅是一種融資模式，之所以被寄予厚望，是因為PPP還能創(chuàng)新公共服務的供給方式，最終推動政府治理水平的現(xiàn)代化改革。
布局2016：PPP多條件多領域發(fā)展?jié)摿薮?/strong>
李克強總理在工作報告中重點工作的第三個方面“深挖國內需求潛力，開拓發(fā)展更大空間”中，提出：“發(fā)揮有效投資對穩(wěn)增長調結構的關鍵作用。我國基礎設施和
民生領域有許多短板，產業(yè)亟需改造升級，有效投資仍有很大空間。今年要啟動一批“十三五”規(guī)劃重大項目。完成鐵路投資8000億元以上、公路投資1.65
萬億元，再開工20項重大水利工程，建設水電核電、特高壓輸電、智能電網、油氣管網、城市軌道交通等重大項目。中央預算內投資增加到5000億元。深化投
融資體制改革，繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社
會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情。”這無疑給PPP的推行實施又打了一劑強心針。
2015年9月，財政部聯(lián)合中國建設銀行、中國郵政儲蓄銀行、中國農業(yè)銀行等十家金融機構共同發(fā)起設立中國政府與社會資本合作（PPP）融資支持基金，總
規(guī)模1800億元。今年3月4日，運作這1800億元基金的政企合作投資基金公司正式成立；3月5日，政府工作報告中就明確要“用好1800億元引導基
金”。由此，可見中央政府對PPP融資支持基金、對PPP在全國推行的高度重視。融資支持基金的設立，對財政金融深化合作、共同支持PPP項目發(fā)展的重要
探索，對創(chuàng)新財政金融支持方式、優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境、促進PPP模式發(fā)展都具有積極意義。
政府工作報告同時還“預告”了當前形勢下需要重點關注并且PPP能幫助其推進與完成的工作領域：一是要“加快將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點政策推廣到全國，再
建設一批國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、高新區(qū)，建設全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)”。二是要“更好激發(fā)非公有制經濟活力。大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用
等領域市場準入，消除各種隱性壁壘，鼓勵民營企業(yè)擴大投資、參與國有企業(yè)改革”。三是要“加快建設城市停車場和新能源汽車充電設施。……加強旅游交通、景
區(qū)景點、自駕車營地等設施建設”。四是要“深入推進新型城鎮(zhèn)化。……推進城鎮(zhèn)保障性安居工程建設和房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展”。五是要“改善農村公共服務。
加大農村基礎設施建設力度，新建改建農村公路20萬公里，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村要加快通硬化路、通客車”。六是要“重拳治理大氣霧霾和水污染。……全面
推進城鎮(zhèn)污水處理設施建設與改造，加強農業(yè)面源污染和流域水環(huán)境綜合治理。加大工業(yè)污染源治理力度，對排污企業(yè)全面實行在線監(jiān)測。……大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產
業(yè)”。七是要“發(fā)展更高質量更加公平的教育”。八是要“協(xié)調推進醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革。……鼓勵社會辦醫(yī)。”
根據(jù)財政部PPP中心今年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)，當前PPP項目庫中項目數(shù)量較多的行業(yè)依次為：市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、交通運輸、片區(qū)開發(fā)、保障性安居
工程、教育、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、水利建設等。其中市政工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、交通運輸三個行業(yè)的項目數(shù)量占PPP項目庫的50%以上。另一方面，PPP
項目投資需求較多的行業(yè)依次為：交通運輸、市政工程、片區(qū)開發(fā)、保障性安居工程、生態(tài)建設和環(huán)境保護、旅游等。其中交通運輸和市政工程兩個行業(yè)的投資需求
占全部投資需求的50%以上。這些當下PPP重點推介和有較大需求的行業(yè)，正是政府工作報告中提出甚至多次提出需要重點關注的行業(yè)和領域，在大方向上是高
度一致的。特別地，除了PPP的傳統(tǒng)領域：基礎設施與城鎮(zhèn)化工程在近年受到全社會高度關注的醫(yī)療行業(yè)和環(huán)保行業(yè)，PPP也一樣可以大有作為。靈活地、創(chuàng)新
地在這些相關行業(yè)中使用PPP，將有效地執(zhí)行和完成今年政府工作報告提出的這些重點工作內容，也指明了今年社會資本潛在的布局方向。
2016年，是“十三五”的開局之年，而PPP已經走過“元年”，要走向更穩(wěn)定、更規(guī)范、更成熟的發(fā)展道路。展望PPP下一步的發(fā)展，還需要幾方面條件的
鋪墊：一是需要建立健全PPP相關的法律法規(guī)和政策體系，從法律層面降低解決爭議與問題的成本，保障社會資本方的合法權益，更要保護公共利益。二是繼續(xù)規(guī)
范PPP的操作方法，確立合理的靈活的操作流程，并加大監(jiān)管力度。三是明確政府和市場的職能界限，加強PPP概念與實踐的宣傳推廣，避免地方政府把PPP
當做投資刺激工具或政績工具，幫助地方政府樹立對PPP的正確認知。四是創(chuàng)新PPP產品的實現(xiàn)形式和交易模式，增強PPP資產交易市場的活力。總之，在當
下政策利好的環(huán)境下，我們對PPP進一步的蓬勃發(fā)展拭目以待。（ 中國投資咨詢有限責任公司）