國務(wù)院辦公廳關(guān)于

加強草原保護修復(fù)的若干意見

國辦發(fā)〔2021〕7號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

草原是我國重要的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，在維護國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定、民族團結(jié)和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)牧民增收等方面具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用。黨的十八大以來，草原保護修復(fù)工作取得顯著成效，草原生態(tài)持續(xù)惡化的狀況得到初步遏制，部分地區(qū)草原生態(tài)明顯恢復(fù)。但當(dāng)前我國草原生態(tài)系統(tǒng)整體仍較脆弱，保護修復(fù)力度不夠、利用管理水平不高、科技支撐能力不足、草原資源底數(shù)不清等問題依然突出，草原生態(tài)形勢依然嚴(yán)峻。為進一步加強草原保護修復(fù)，加快推進生態(tài)文明建設(shè)，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅持綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體，按照節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以完善草原保護修復(fù)制度、推進草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，加強草原保護管理，推進草原生態(tài)修復(fù)，促進草原合理利用，改善草原生態(tài)狀況，推動草原地區(qū)綠色發(fā)展，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國奠定重要基礎(chǔ)。

（二）工作原則。

堅持尊重自然，保護優(yōu)先。遵循順應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理，促進草原休養(yǎng)生息，維護自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。宜林則林、宜草則草，林草有機結(jié)合。把保護草原生態(tài)放在更加突出的位置，全面維護和提升草原生態(tài)功能。

堅持系統(tǒng)治理，分區(qū)施策。采取綜合措施全面保護、系統(tǒng)修復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)，同時注重因地制宜、突出重點，增強草原保護修復(fù)的系統(tǒng)性、針對性、長效性。

堅持科學(xué)利用，綠色發(fā)展。正確處理保護與利用的關(guān)系，在保護好草原生態(tài)的基礎(chǔ)上，科學(xué)利用草原資源，促進草原地區(qū)綠色發(fā)展和農(nóng)牧民增收。

堅持政府主導(dǎo)，全民參與。明確地方各級人民政府保護修復(fù)草原的主導(dǎo)地位，落實林（草）長制，充分發(fā)揮農(nóng)牧民的主體作用，積極引導(dǎo)全社會參與草原保護修復(fù)。

（三）主要目標(biāo)。到2025年，草原保護修復(fù)制度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在57%左右，草原生態(tài)狀況持續(xù)改善。到2035年，草原保護修復(fù)制度體系更加完善，基本實現(xiàn)草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復(fù)，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在60%左右，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升，在美麗中國建設(shè)中的作用彰顯。到本世紀(jì)中葉，退化草原得到全面治理和修復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。

二、工作措施

（四）建立草原調(diào)查體系。完善草原調(diào)查制度，整合優(yōu)化草原調(diào)查隊伍，健全草原調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在第三次全國國土調(diào)查基礎(chǔ)上，適時組織開展草原資源專項調(diào)查，全面查清草原類型、權(quán)屬、面積、分布、質(zhì)量以及利用狀況等底數(shù)，建立草原管理基本檔案。（自然資源部、國家林草局負責(zé)）

（五）健全草原監(jiān)測評價體系。建立完善草原監(jiān)測評價隊伍、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系。加強草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分利用遙感衛(wèi)星等數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建空天地一體化草原監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強化草原動態(tài)監(jiān)測。健全草原監(jiān)測評價數(shù)據(jù)匯交、定期發(fā)布和信息共享機制。加強草原統(tǒng)計，完善草原統(tǒng)計指標(biāo)和方法。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家統(tǒng)計局等按職責(zé)分工負責(zé)）

（六）編制草原保護修復(fù)利用規(guī)劃。按照因地制宜、分區(qū)施策的原則，依據(jù)國土空間規(guī)劃，編制全國草原保護修復(fù)利用規(guī)劃，明確草原功能分區(qū)、保護目標(biāo)和管理措施。合理規(guī)劃牧民定居點，防止出現(xiàn)定居點周邊草原退化問題。地方各級人民政府要依據(jù)上一級規(guī)劃，編制本行政區(qū)域草原保護修復(fù)利用規(guī)劃并組織實施。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（七）加大草原保護力度。落實基本草原保護制度，把維護國家生態(tài)安全、保障草原畜牧業(yè)健康發(fā)展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實施更加嚴(yán)格的保護和管理，確保基本草原面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴(yán)格落實生態(tài)保護紅線制度和國土空間用途管制制度。加大執(zhí)法監(jiān)督力度，建立健全草原聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴(yán)厲打擊、堅決遏制各類非法擠占草原生態(tài)空間、亂開濫墾草原等行為。建立健全草原執(zhí)法責(zé)任追究制度，嚴(yán)格落實草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。加強礦藏開采、工程建設(shè)等征占用草原審核審批管理，強化源頭管控和事中事后監(jiān)管。依法規(guī)范規(guī)模化養(yǎng)殖場等設(shè)施建設(shè)占用草原行為。完善落實禁牧休牧和草畜平衡制度，依法查處超載過牧和禁牧休牧期違規(guī)放牧行為。組織開展草畜平衡示范縣建設(shè)，總結(jié)推廣實現(xiàn)草畜平衡的經(jīng)驗和模式。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（八）完善草原自然保護地體系。整合優(yōu)化建立草原類型自然保護地，實行整體保護、差別化管理。開展自然保護地自然資源確權(quán)登記，在自然保護地核心保護區(qū)，原則上禁止人為活動；在自然保護地一般控制區(qū)和草原自然公園，實行負面清單管理，規(guī)范生產(chǎn)生活和旅游等活動，增強草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，為野生動植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（九）加快推進草原生態(tài)修復(fù)。實施草原生態(tài)修復(fù)治理，加快退化草原植被和土壤恢復(fù)，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能。在嚴(yán)重超載過牧地區(qū)，采取禁牧封育、免耕補播、松土施肥、鼠蟲害防治等措施，促進草原植被恢復(fù)。對已墾草原，按照國務(wù)院批準(zhǔn)的范圍和規(guī)模，有計劃地退耕還草。在水土條件適宜地區(qū)，實施退化草原生態(tài)修復(fù)，鼓勵和支持人工草地建設(shè)，恢復(fù)提升草原生產(chǎn)能力，支持優(yōu)質(zhì)儲備飼草基地建設(shè)，促進草原生態(tài)修復(fù)與草原畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有機融合。強化草原生物災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警，加強草原有害生物及外來入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。完善草原火災(zāi)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，加強草原火情監(jiān)測預(yù)警和火災(zāi)防控。健全草原生態(tài)保護修復(fù)監(jiān)管制度。（國家林草局、自然資源部、應(yīng)急部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十）統(tǒng)籌推進林草生態(tài)治理。按照山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，統(tǒng)籌推進森林、草原保護修復(fù)和荒漠化治理。在干旱半干旱地區(qū)，堅持以水定綠，采取以草灌為主、林草結(jié)合方式恢復(fù)植被，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。在林草交錯地帶，營造林草復(fù)合植被，避免過分強調(diào)集中連片和高密度造林。在森林區(qū)，適當(dāng)保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。在草原區(qū)，對生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)區(qū)位重要的退化草原，加強生態(tài)修復(fù)和保護管理，鞏固生態(tài)治理成果。研究設(shè)置林草覆蓋率指標(biāo)，用于考核評價各地生態(tài)建設(shè)成效。（國家林草局負責(zé)）

（十一）大力發(fā)展草種業(yè)。建立健全國家草種質(zhì)資源保護利用體系，鼓勵地方開展草種質(zhì)資源普查，建立草種質(zhì)資源庫、資源圃及原生境保護為一體的保存體系，完善草種質(zhì)資源收集保存、評價鑒定、創(chuàng)新利用和信息共享的技術(shù)體系。加強優(yōu)良草種特別是優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土草種選育、擴繁、儲備和推廣利用，不斷提高草種自給率，滿足草原生態(tài)修復(fù)用種需要。完善草品種審定制度，加強草種質(zhì)量監(jiān)管。（國家林草局負責(zé)）

（十二）合理利用草原資源。牧區(qū)要以實現(xiàn)草畜平衡為目標(biāo)，優(yōu)化畜群結(jié)構(gòu)，控制放牧牲畜數(shù)量，提高科學(xué)飼養(yǎng)和放牧管理水平，減輕天然草原放牧壓力。半農(nóng)半牧區(qū)要因地制宜建設(shè)多年生人工草地，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)區(qū)要結(jié)合退耕還草、草田輪作等工作，大力發(fā)展人工草地，提高飼草供給能力，發(fā)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖。加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)和農(nóng)區(qū)資源配置，推行“牧區(qū)繁育、農(nóng)區(qū)育肥”等生產(chǎn)模式，提高資源利用效率。發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)，支持草產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，建立完善草產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。強化農(nóng)牧民培訓(xùn)，提升科學(xué)保護、合理利用草原的能力水平。（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十三）完善草原承包經(jīng)營制度。加快推進草原確權(quán)登記頒證。牧區(qū)半牧區(qū)要著重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問題。草原面積較小、零星分布地區(qū)，要因地制宜采取靈活多樣方式落實完善草原承包經(jīng)營制度，明確責(zé)任主體。加強草原承包經(jīng)營管理，明確所有權(quán)、使用權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。規(guī)范草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)鼓勵按照放牧系統(tǒng)單元實行合作經(jīng)營，提高草原合理經(jīng)營利用水平。在落實草原承包經(jīng)營制度和規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，要充分考慮草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性，防止草原碎片化。（國家林草局、自然資源部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十四）穩(wěn)妥推進國有草原資源有償使用制度改革。合理確定國有草原有償使用范圍。由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員實行家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營使用的國有草原，不納入有償使用范圍，但需要明確使用者保護草原的義務(wù)。應(yīng)簽訂協(xié)議明確國有草原所有權(quán)代理行使主體和使用權(quán)人并落實雙方權(quán)利義務(wù)。探索創(chuàng)新國有草原所有者權(quán)益的有效實現(xiàn)形式，國有草原所有權(quán)代理行使主體以租金、特許經(jīng)營費、經(jīng)營收益分紅等方式收取有償使用費，并建立收益分配機制。將有償使用情況納入年度國有資產(chǎn)報告。（國家林草局、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十五）推動草原地區(qū)綠色發(fā)展。科學(xué)推進草原資源多功能利用，加快發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，努力拓寬農(nóng)牧民增收渠道。充分發(fā)揮草原生態(tài)和文化功能，打造一批草原旅游景區(qū)、度假地和精品旅游線路，推動草原旅游和生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導(dǎo)支持草原地區(qū)低收入人口通過參與草原保護修復(fù)增加收入。（國家林草局、文化和旅游部、國家鄉(xiāng)村振興局等按職責(zé)分工負責(zé)）

三、保障措施

（十六）提升科技支撐能力。通過國家科技計劃，支持草原科技創(chuàng)新，開展草原保護修復(fù)重大問題研究，盡快在退化草原修復(fù)治理、生態(tài)系統(tǒng)重建、生態(tài)服務(wù)價值評估、智慧草原建設(shè)等方面取得突破，著力解決草原保護修復(fù)科技支撐能力不足問題。加強草品種選育、草種生產(chǎn)、退化草原植被恢復(fù)、人工草地建設(shè)、草原有害生物防治等關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)推廣。建立健全草原保護修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強草原學(xué)科建設(shè)和高素質(zhì)專業(yè)人才培養(yǎng)。加強草原重點實驗室、長期科研基地、定位觀測站、創(chuàng)新聯(lián)盟等平臺建設(shè)，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研推用協(xié)調(diào)機制，提高草原科技成果轉(zhuǎn)化效率。加強草原保護修復(fù)國際合作與交流，積極參與全球生態(tài)治理。（科技部、教育部、國家林草局等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十七）完善法律法規(guī)體系。加快推動草原法修改，研究制定基本草原保護相關(guān)規(guī)定，推動地方性法規(guī)制修訂，健全草原保護修復(fù)制度體系。加大草原法律法規(guī)貫徹實施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類破壞草原的違法行為。完善草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，依法懲治破壞草原的犯罪行為。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、司法部、公安部等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十八）加大政策支持力度。建立健全草原保護修復(fù)財政投入保障機制，加大中央財政對重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。健全草原生態(tài)保護補償機制。地方各級人民政府要把草原保護修復(fù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入基本建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開展草原生態(tài)價值評估和資產(chǎn)核算。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)設(shè)適合草原特點的金融產(chǎn)品，強化金融支持。鼓勵地方探索開展草原政策性保險試點。鼓勵社會資本設(shè)立草原保護基金，參與草原保護修復(fù)。（國家林草局、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部、人民銀行、銀保監(jiān)會等按職責(zé)分工負責(zé)）

（十九）加強管理隊伍建設(shè)。進一步整合加強、穩(wěn)定壯大基層草原管理和技術(shù)推廣隊伍，提升監(jiān)督管理和公共服務(wù)能力。重點草原地區(qū)要強化草原監(jiān)管執(zhí)法，加強執(zhí)法人員培訓(xùn)，提升執(zhí)法監(jiān)督能力。加強草原管護員隊伍建設(shè)管理，充分發(fā)揮作用。支持社會化服務(wù)組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原專業(yè)學(xué)會、協(xié)會等社會組織在政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等方面作用。（國家林草局、自然資源部、人力資源社會保障部、民政部等按職責(zé)分工負責(zé)）

四、組織領(lǐng)導(dǎo)

（二十）加強對草原保護修復(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級人民政府要進一步提高認識，切實把草原保護修復(fù)工作擺在重要位置，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，周密安排部署，確保取得實效。省級人民政府對本行政區(qū)域草原保護修復(fù)工作負總責(zé)，實行市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）人民政府目標(biāo)責(zé)任制。要把草原承包經(jīng)營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況納入地方各級人民政府年度目標(biāo)考核，細化考核指標(biāo)，壓實地方責(zé)任。

（二十一）落實部門責(zé)任。各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工，認真做好草原保護修復(fù)相關(guān)工作。各級林業(yè)和草原主管部門要適應(yīng)生態(tài)文明體制改革新形勢，進一步轉(zhuǎn)變職能，切實加強對草原保護修復(fù)工作的管理、服務(wù)和監(jiān)督，及時研究解決重大問題。

（二十二）引導(dǎo)全社會關(guān)心支持草原事業(yè)發(fā)展。深入開展草原普法宣傳和科普活動，廣泛宣傳草原的重要生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化功能，不斷增強全社會關(guān)心關(guān)愛草原和依法保護草原的意識，夯實加強草原保護修復(fù)的群眾基礎(chǔ)。充分發(fā)揮種草護草在國土綠化中的重要作用，積極動員社會組織和群眾參與草原保護修復(fù)。

國務(wù)院辦公廳

2021年3月12日

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